Se necesita dar al usuario los permisos de GRANT OPTION para que el usuario pueda crear usuarios.
Por otro lado, debes recordar una regla general de los DBMS: Ningún usuario con permiso para crear usuarios o dar permisos, puede crear un usuario de nivel superior a él mismo, ni tampoco dar más permisos de los que él mismo tiene.
Finalmente, recuerda que algunos niveles de permisos no se pueden otorgar por medio del "GRANT ALL". Esta forma sólo resuelve un conjunto de permisos pero no todos. Por caso, no otorga permisos que son globales, como FILE. Estos permisos se deben otorgar específicamente.
Ver:
13.5.1.3. Sintaxis de GRANT y REVOKE