No recuerdo ahora si shell_exec() tiene algún parámetro para ver el resultado de la ejecución de tu comando y del código de error si se produce. (exec() si que lo hace ..)
Lo que vengo a decir es que primero sería bueno ver que mensaje de error de tu S.O. estás obteniendo .. Lo más probable que sea del tipo "permisos" donde el usuario asignado a PHP (o Apache si corres PHP bajo módulo de Apache: Nobody o "Apache" o el que uses ..) no tendrá permisos para ejecutar ese comando que sería tipico del usuario "root" de tu S.O.
En PHP es bastante peligroso hacer esas cosas .. deberías ver otro tema o estudiar bien para "qué" necesitas crear ese usuario en el S.O. Si es para que puedas crear una cuenta de correo o una de FTP en alguno de tus servidores .. revisa bien el tema por qué hay otras alternativas: algunos servidores de correo (POP, IMAP .. etc) y de FTP pueden gestionar usuarios desde otras fuentes de datos tipo: Base de datos, archivos de texto plano .. servidores LDAP ..etc. lo cual es más "seguro" crear un usuario así para esa aplicación concreta que no crear usuarios "directos" sobre el S.O.
Si pese a eso necesitas crear ese usuario . .tendras que ejecutar antes de usar tu comando final alguna aplicación para "cambiar" momentaneamente de usuario a uno con los privilegios y permisos suficientes para ejecutar tu comando .. ejemplo:
SUDO
http://www.courtesan.com/sudo/
Un saludo,